Modelos Municipales en las Constituciones de Mendoza de 1949 y 1956 (1916)

Lucas Gómez Portillo

Varias de las cuestiones centrales a considerar en una Nueva Constitución de Mendoza deberán ser necesariamente las vinculadas al sistema Municipal, el desarrollo local y el autogobierno local.

Cada uno de estos ejes presenta múltiples dimensiones que se vinculan y retroalimentan entre sí, además de que todas ellas deben ser también tenidas en cuenta a la hora de resolver la representación legislativa.

La cuestión del Gobierno Municipal y local presenta enormes desafíos en cuanto a garantizar una posibilidad de desarrollo real en cada comunidad y de establecer mecanismos de participación democrática real y extendida, por ello merece una atención particular, pensada en forma sistémica e integral, sobre todo atendiendo la conformación de sistemas de prestación de salud, educación y goce de derechos tecnológicos, en todo el territorio, aún cuando esas competencias sigan siendo del Gobierno Provincial o incluso Nacional.

I.- Algunos modelos provinciales

El Cordobés, por ejemplo, cuenta con 427 estados locales autónomos, de los cuales 267 son municipios y 160 Comunas. 

La Constitución Cordobesa establece que “Toda población con asentamiento estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquéllas a las que la ley reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas. Se contempla esta norma, con el artículo 2 de la Ley 8102, Orgánica de Municipios y Comunas, que expresa que serán ciudades “Aquellos (municipios) que tengan más de diez mil (10.000) habitantes ….” Haber alcanzado la categoría de ciudad es, por tanto, la condición que permite a un municipio cordobés “adquirir la autonomía institucional, esto es, la sanción de las cartas orgánicas por los propios vecinos, por medio de las cuales se dan su organización institucional”. “La determinación del número de habitantes es una cuestión opinable, pero el elemento poblacional tomado como indicador, … es el que mejor se adapta para establecer la clasificación y categoría de los municipios que pretendemos establecer. Después de analizar las características urbanas y demográficas y la influencia económicos-social, como variables adecuadas para otorgar distintas categorías a los municipios, el número de habitantes pareciera ser el elemento más estable y el que en cierta medida resume todos los otros que se pudieran ponderar.”

La Ley Orgánica Municipal rige para los municipios que no tengan Carta Orgánica. 

En las “poblaciones estables de menos de dos mil habitantes” “La ley determina las condiciones para su existencia, competencia material y territorial, asignación de recursos y forma de gobierno que asegure un sistema representativo con elección directa de sus autoridades”, concluye la norma constitucional.

Las Comunas, conforme establece la Ley Orgánica Municipal de Córdoba, se conforman en Comisión comunal, integrada por tres miembros, con representación de minoría. Sus autoridades surgen de su seno, conformado por un Presidente, un Secretario y un Tesorero. No hay cuerpo deliberativo (Concejo Deliberante). Por su parte, en cuanto estado autónomo, este poder local se organiza también con un Tribunal Cuentas, electos sus miembros conforme lo exige la Constitución provincial y la Ley Orgánica Municipal.

El modelo de San Juan va en el mismos sentido, disponiendo su creación desde 2000 habitantes, considerando una tipología de municipios por cantidad de habitantes, graduando de la siguiente manera su “jerarquía”:  1) Los Municipios de “primera categoría” : Las ciudades de más de treinta mil (30.000) habitantes ; 2) Los Municipios de “segunda categoría” : Las ciudades de más de diez mil (10.000) habitantes. 3) Los Municipios de “tercera categoría” : Las ciudades, villas o pueblos de más de dos mil (2.000) habitantes. Los de primera se pueden dar su carta orgánica.

La de Santa Fe establece que las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organizan como municipios por ley que la Legislatura dicte en cada caso, y las que no reúnan tal condición como comunas. En las comunas el gobierno está a cargo de una Comisión Comunal, elegida directamente por el cuerpo electoral respectivo, y renovada cada dos años en su totalidad

Este tipo de modelos presenta desafíos en cuanto al uso de los recursos y el ejercicio efectivo de las competencias que le corresponden a cada municipio, pero se presuponen como garantes del autogobierno municipal y un sistema de mayor participación democrática.

II.- Situación actual en Mendoza

Nuestra provincia, aplicando la Constitución de 1916 (impuesta por Decreto de Interventor militar en 1956) es una de las pocas que mantiene en la práctica un sistema denominado Departamental, que se basa en definir legalmente una extensión de territorio como Municipalidad, sostenido en una decisión política sin mayor consideración de las necesidades de las poblaciones que habitan en dicho territorio.

En contraposición, el sistema que más aplicación tienen en el constitucionalismo provincial contemporáneo es el denominado modelo sociológico, cuya principal característica radica en definir la extensión territorial y jurisdiccional de las estructuras municipales conforme las realidades sociales de cada comunidad, estableciendo criterios por cantidad de habitantes, distancia de centros urbanos o composición económica productiva, entre otros posibles criterios.

Nuevamente Mendoza presenta una anomalía constitucional que exige ser tenida en cuenta para resolver este tema, así como todos los demás vinculados a la cuestión constitucional provincial.

La Constitución de 1949, vigente formalmente pero ineficaz en la práctica política institucional luego de 1956, tiene grandes diferencias con lo dispuesto en 1916, adoptando un modelo sociológico, con matices entre la reforma de marzo y de junio de 1949, por lo que primero nos proponemos señalar cuáles son esas diferencias y cuál es el modelo de 1949, contraponiéndolo al de 1956.

III.- Modelo de 1949 vs. 1956

Podemos observar las siguientes diferencias respecto al modelo municipal:

La de 1956 (1916) establece un sistema de determinación enteramente político – jurídico, habilitando a la legislatura a reglamentar la creación y extensión territorial de cada municipio, sin determinar ningún parámetro que obligue a las autoridades políticos a reconocer a determinada comunidad su autogobierno. Este modelo, si bien no excluye la posibilidad de que las autoridades políticas creen nuevos municipios atendiendo a la distancia o la cantidad de habitantes, al no establecer ninguna característica sociológica, favorece que nuestro sistema sea departamental y durante más de un siglo no haya habido mayores modificaciones, siendo la mayoría de los departamentos los mismos que a mediados del siglo XIX.

Al respecto, la de 1949 dispone determinados parámetros con los cuales definir un municipio, teniendo en cuenta cantidad de habitantes y distancia geográfica, disponiendo así que se constituirán municipalidades con departamentos deliberativo y ejecutivo en la ciudad o villa cabecera de cada departamento, en los centros urbanos de más de ocho mil habitantes y en los centros urbanos de distrito ubicados a más de cien kilómetros del asiento de la comuna departamental, siempre que tengan más de mil quinientos habitantes. Incluso propone que en los demás centros urbanos la Legislatura dispusiese las autoridades municipales, determinando su organización y atribuciones.

Indica luego que la Legislatura determinará los límites territoriales de los municipios y de los demás centros urbanos con gobierno local, y los podrá modificar recabando al efecto la opinión de las municipalidades interesadas.

De este modo se abre el juego para descentralizar el poder local en forma mucho más profunda que la existente actualmente.

Por otra parte le quitaba autonomía al departamento de la Capital.

Habría que pensar cuáles serían los diseños municipales posibles adoptando estas reglas en la actualidad.

IV.- Conclusión:

Resulta interesante considerar la posibilidad de poner en vigencia el régimen previsto en la Constitución provincial de 1949 atento a que dicha reforma fue dejada sin efecto por un acto dictatorial en el año 1956, considerando las enormes ventajas que dicho sistema presenta para nuestra provincia en comparación con el sistema implementado hasta la fecha. Para ello sólo bastaría con un Decreto del Gobernador.

En cualquier caso un nuevo diseño constitucional deberá decidir si conservar el sistema actual o recuperar la tradición de la Constitución dictada durante el peronismo en la que se buscaba el autogobierno de las pequeñas comunidades o de aquellas que estaban lejos de los grandes centros urbanos.

Pero la reforma debe ser integral, porque la definición de Municipios, Comunas y Consejos Vecinales debe estar complementada con la formulación de los distritos electorales y la representación en la Legislatura provincial.