¿La Reforma Constitucional de 1994 fue negativa?

Lucas Gómez Portillo

En este aniversario de la Reforma de 1994 abundan los elogios y ponderaciones positivas sobre su proceso de gestación, su texto y su aplicación posterior, así como algunas reflexiones sobre sus déficits de aplicación efectiva desde su sanción. 

Pero existe una ausencia casi total respecto al abordaje de aquello que la Reforma omitió, la profundidad de esas omisiones y la evaluación de ese nuevo texto constitucional como herramienta de resolución de los principales problemas sociales, económicos y políticos de nuestra patria, que en definitiva es lo más importante para considerar el éxito e impacto de una Constitución.

Para analizar ese punto hay que hacer un análisis histórico previo, del contexto de la época y, sobre todo, de las siguientes décadas en que se aplicó esa nueva norma.

Lo primero nos lleva a la situación de nuestra constitución antes del año 1994, viajando de manera obligada al año 1949, cuando la Constitución de 1953/60 fue reformada en forma profunda.

En el año 1949 se modificó la Constitución introduciendo fuertes notas de intervención económica de parte del Estado Nacional, fortaleciendo la soberanía nacional y un novedoso reconocimiento de derechos a los trabajadores y sectores sociales vulnerables.

Hay que destacar que esta reforma conservó el principio liberal individual que inspiró el primer ciclo constitucional argentino e incluso fortaleció su protección con la incorporación del habeas corpus. 

También se caracterizó por la democratización de la elección de presidente y vice y senadores, la incorporación de reelección del presidente y vice y la obligatoriedad de la Jurisprudencia de la Corte Suprema entre otras modificaciones institucionales importantes.

Debe tenerse presente que la época previa a esa reforma, más bien hasta 1945, Argentina había transitado por diversos golpes militares y la permanencia del fraude electoral como herramienta de elección de autoridades. Ese periodo previo había estado marcado, necesariamente, por un sistema político autoritario, lo cual encontró sus continuidades en las décadas siguientes, pero durante el periodo en que se sancionó la reforma de 1949 y hasta el 1955 se mejoró significativamente en la participación de los sectores populares no sólo en términos políticos sino económicos, lo cual dejó una innegable memoria histórica en este sentido hasta nuestros días por parte de sectores sociales importantes de nuestra comunidad. 

Esa democratización incluyó ni más ni menos que la incorporación de la mitad de la población a la vida democrática electoral. Hasta ese momento las mujeres no podían votar, desde la reforma de 1949 además se habilitó su postulación como candidatas y su incorporación efectiva como representantes en el Congreso.

Esa Constitución, reformada según el procedimiento previsto por la propia Constitución nacional, fue dejada sin efecto por un bando militar en el año 1956, luego de haber sido interrumpido el sistema democrático el año anterior. Para que quede claro, el militar que había tomado el poder a sangre y fuego, luego de haber bombardeado población civil que circulaba por la Plaza de Mayo en el episodio terrorista más grave de nuestra historia, decidió poner fin a la vigencia de esa Constitución.

Pasado ese hecho trágico, que siguió con la prohibición de la fuerza política mayoritaria, fusilamientos y gobiernos militares y semi democráticos durante casi 20 años, se retornó a la democracia brevemente, en forma condicionada, en el año 1973 hasta el año 1976, momento donde se cristalizó el límite impuesto en el año 1956, esta vez con más violencia y brutalidad. Esta experiencia traumática puede considerarse concluida al retornar el sistema democrático en el año 1983, pero sus efectos sin duda se perpetuaron en las décadas siguientes.

Volviendo un poco hacia atrás debe considerarse que en el año 1957 los saqueadores dictatoriales intentaron una reforma constitucional. De este modo buscaban validar la derogación de facto de la constitución de 1949, con la exclusión de la fuerza política mayoritaria en su discusión, pero sobre todo convocada sin seguir el procedimiento legal de declaración de necesidad de la reforma ya que el órgano que tenía que dictarla, el Congreso se encontraba, por supuesto, cerrado. El resultado fue una fallida convención ilegítima que la propia dictadura hizo caer al advertir que se estaban incluyendo reformas afines a la Constitución de 1949. De esa fallida reforma quedó solamente el conocido art. 14 bis. 

Estábamos en 1983, vuelve la democracia. Esa democracia se erigió sobre las ruinas de las décadas anteriores, con los dirigentes resultantes de todas esas experiencias dolorosas, con evidentes marcas en sus espíritus y cuerpos. Pero principalmente tuvo un peso fundamental en ese estado de situación la ausencia de muchos de los principales referentes históricos que habían fallecido o desaparecido. Muchas de las banderas históricas de las diferentes fuerzas políticas habían sido hechas hilachas, existiendo severos límites para ser levantadas siquiera tímidamente.

El principal límite fue la claudicación de toda la dirigencia que decidió dejar de lado la única Constitución que por entonces debió haber sido considerada vigente, la de 1949. La mezquindad de algunos y la debilidad de otros llevó al acatamiento de la Constitución impuesta por el bando militar de 1956 más la parcial y fallida de 1957 como “la Constitución” vigente, de manera tal que el candidato presidencial que resultó electo como presidente en 1983 cerraba cada acto recitando emocionado ese preámbulo y no el de 1949.

Esto último no es un dato menor. Ese preámbulo era idéntico al de la Constitución originaria del siglo XIX sólo que incorporaba la Cultura Nacional, la Soberanía política, la Independencia Económica y la Justicia Social.

En el año 1994, en medio de la estabilización democrática, la superación provisoria de la inestabilidad económica, pero sobre todo de la cada vez mayor dependencia exterior, debilitamiento de nuestra soberanía y afectación progresiva del bienestar de las mayorías, la dirigencia política arribó a un acuerdo de cúpula que permitió la reforma parcial del texto constitucional de 1956, sin incluir la constitución de 1949 en la Ley de declaración de la reforma.

Esa reforma, de 1994, implicó fuertes avances en el reconocimiento de los Derechos Humanos, introdujo modificaciones sobre el sistema institucional pretendiendo su modernización y democratización, esto último adaptando la elección directa de Presidente, Vice y Senadores que ya había establecido la reforma de 1949 y otras modificaciones que, más allá de críticas que se le puedan hacer, mejoraron diversos aspectos de la regulación superior de nuestro ordenamiento.

Pero.. Puede decirse que, más allá de que un ordenamiento constitucional busque establecer mecanismos institucionales que “modernicen” la gestión de la conflictividad social o su organización estatal, una Constitución, y sus reformas, tienen un fin de superación de determinados traumas que definen a una sociedad, así como resolver una disputa de poder en uno u otro sentido.

Por ejemplo la Constitución de 1853-60 de nuestro país, inspirada por el enorme Juan Bautista Alberdi, buscaba superar los graves enfrentamientos que durante décadas habían atormentado a estas tierras, logrando una norma suprema única que organizara progresivamente un Estado nacional que definiera las bases para el desarrollo económico y social, insertando a este nuevo país despoblado en el sistema liberal occidental bajo principios sencillos y concretos.

En 1949 el contexto era de un mundo bipolar que requería un Estado soberano y fuerte que le permitiera a un país que no había logrado aún una inserción compleja y estable en ese nuevo mundo. En nuestra corta vida patria habíamos quedado reducidos a un proveedor de materias primas que perdían valor frente a mercados cada vez más industrializados y competitivos, con Estados fuertes que intervenían cada vez más en los procesos económicos. 

Además existía una disputa palpable entre los sectores del capital y del trabajo que requerían garantías estatales a favor de los sectores más débiles del sistema para que los procesos de acumulación fueran acompañados por la inclusión de los sectores sociales más postergados que habían sido resultados de veloces y cuantiosas corrientes migratorias en las décadas previas. El texto de 1949 buscaba justamente disponer estructuras institucionales que permitieran resolver esas tensiones de la mano de otro gran jurista patrio, el Dr. Arturo Sampay.

Ahora bien, cuesta encontrar cuál fue con claridad la tensión que se resolvió con la reforma de 1994. La mera modernización institucional y algunas normas más bien declarativas pueden responder que la intención era la de reforzar el sistema democrático que desde la década de 1930 venía siendo interrumpido, es posible, pero lo cierto es que para 1994 ya esas dificultades estaban mayormente resueltas y no había a la vista nuevos golpes militares, ni el contexto internacional podía sugerir algo por el estilo.

Sería mejor intentar analizar aquello que la Reforma silenció y ocultó, tomando lo dicho por Scalabrini Ortiz respecto a que “Todo lo que no se legisla explícita y taxativamente en favor del más débil, queda implícitamente legislado en favor del más fuerte. No es el  poderoso el que necesita el amparo legal. El tiene su propia ley, que es  su propia fuerza.”

La no incorporación del texto de la reforma de 1949 en la Declaración de necesidad de la reforma venía en consonancia con la omisión sostenida desde el año 1983 por toda la dirigencia política y puso sobre la mesa la intención manifiesta de excluir los principales pilares de dicha Constitución en pleno proceso neoliberal y extranjerizante en el que se discutió la reforma de 1994. Principalmente se excluyó del debate la soberanía política y la Independencia Económica, bases fundamentales para realizar la Justicia Social, la cual sí formó parte explícita del nuevo texto en 1994.

Las floridas declaraciones de derechos quedan truncas sin estructuras institucionales que permitan que un Estado pueda cumplirlas.

Ese objetivo de enterrar definitivamente la Constitución de 1949 incluso puede observarse en algunas de las modificaciones concretas como la de declarar expresamente el dominio originario de las provincias de los recursos naturales.

La Reforma de 1994 no incluyó herramientas institucionales efectivas que permitieran solucionar las recurrentes crisis económicas, los procesos inflacionarios, la pérdida de valor de la moneda, el desgobierno de variables económicas elementales y el cada vez mayor endeudamiento externo que ponía en jaque nuestras capacidades nacionales, fenómenos que continúan hasta nuestro días.

La historia, y sus emergentes jurídicos, no se pueden esconder por decisión de un grupo de dirigentes, por condicionados que hayan estado y por fuertes que sean los intereses que aconsejaban el olvido.

La cuestión es que esa intención de sepultar la reforma de 1949 tiene dos obstáculos insalvables: La memoria del pueblo y las reglas perpetuas del propio sistema jurídico normativo.

Lo primero hay que recuperarlo, hay que difundir la vigencia parcial de la Constitución de 1949. Parcial porque nuestro pueblo no puede desconocer que desde la vuelta a la democracia se adoptó como vigente la de 1956 y sobre eso construyó institucionalidad pero también porque la reforma de 1994 ha sido completamente legal y legítima. Sería obtuso proponer la vigencia íntegra de la Constitución de 1949 cómo si nada hubiera pasado en estas décadas.

Respecto a lo atinente al sistema jurídico resulta innegable que el texto de 1949 no pudo ser dejado sin efecto por un simple bando militar firmado por un usurpador dictatorial. Esta imposibilidad jurídica viene dada del respeto de los mecanismos constitucionales válidos para proceder a la reforma empleados en 1949, con la participación del órgano legislativo en la mayoría constitucional que se había considerado válida hasta ese momento para proceder a la reforma, y la participación popular libre y democrática mediante el voto de convencionales constituyentes. Tampoco puede validarse que su no vigencia radique en las siguientes décadas de prohibiciones, golpes de estado, desapariciones e incluso las opiniones de los dirigentes. El sistema jurídico constitucional democrático se construye en base a la propia lógica de las normas constitucionales y el resultado de su validación por el voto popular libre dentro de la propia mecánica constitucional.

Además debe tenerse presente que al declarar la necesidad de la reforma en 1994 la Ley no incluyó explícitamente que se reformaba el texto de 1949, formalmente vigente por aquel entonces, y que esa reforma sobre el texto de 1956 fue parcial, excluyendo la modificación de la primer parte de la constitución (que había sido fuertemente reformada en 1949), no resultando una reforma total del texto constitucional, dejando abierta la posibilidad de incorporar las reformas realizadas en 1949, especialmente las que reformaron esa primer parte del texto de 1953-60.

Entonces, la Constitución de 1949 está vigente, exigiendo un necesario esfuerzo de integración de los textos vigentes. La pregunta es ¿Cómo realizar esa integración?

La respuesta es que debe tenerse por vigente en todo aquello que no haya sido reformado por las reformas de 1957 y 1994, a saber:

1. El preámbulo con la postulación de la Cultural Nacional, la Independencia económica, la Soberanía Política y la Justicia Social;
2. La función social de la propiedad;
3. La competencia estatal de fiscalizar la distribución y la utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva; 
4. La postulación de que “El capital debe estar al servicio de la economía nacional y tener como principal objeto el bienestar social. Sus diversas formas de explotación no pueden contrariar los fines de beneficio común del pueblo argentino.”;
5. El principio de que “La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social.”;
6. La competencia estatal de, mediante una ley, intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en la Constitución;
7. El monopolio Estatal de la importación y exportación, de acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine por ley;
8. La prohibición de que la iniciativa privada tenga por fin ostensible o encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios;
9. La propiedad Estatal de los servicios públicos, estando prohibida su enajenación y concesión para su explotación;
10.  La cláusula de que “El precio por la expropiación de empresas concesionarios de servicios públicos será el del costo de origen de los bienes afectados a la explotación, menos las sumas que se hubieren amortizado durante el lapso cumplido desde el otorgamiento de la concesión y los excedentes sobre una ganancia razonable que serán considerados también como reintegración del capital invertido.”;
11. Toda otra cláusula que no se encuentre en contradicción con lo estipulado por las reformas de 1957 y 1994;

Dejamos al lector la interpretación de cuál sería el eje de discusión actual de nuestro país, y nuestra historia reciente, si desde 1983 esos aspectos hubieran sido tenidos por vigentes, si nuestra creciente dependencia y atraso no hubiera encontrado algunos límites mayores a la entrega que venimos sufriendo desde hace ya demasiado tiempo.

Así, podemos concluir en que la Reforma de 1994 tiene aspectos valiosos, pero nunca puede ser considerada la sutura de la fractura constitucional, política, económica, social y cultural que experimentamos desde 1956.