Lucas Gómez Portillo – Juan Manuel González – Fabricio Imparado – Javier Rivera*
El dinero se parece al agua, va donde le resulta más fácil circular.
Podemos abordar el tema desde una posición directivista, que busque imperativamente definir canales y límites a su circulación, para poder asegurar su correcta distribución y aprovechamiento social, evitando que el mismo se fugue al exterior o se quede en el país sin estar declarado, penalizando y prohibiendo las conductas que se pretendan desalentar.
El cepo a la compra de dólares o las diversas restricciones a determinadas operaciones formales parecen ir en ese sentido. Más flujo en sentido contrario al que se busca, más restricciones, nuevos desbordes, nuevos flujos indeseados, nuevas restricciones. Esa estrategia tuvo algún grado de resultado en sus efectos directos durante los últimos años del periodo de gobierno de Cristina, hasta 2015, pero claramente no tuvo mayor éxito en poner fin a ese procesos distorsivo ni a sus causas determinantes durante los siguientes gobiernos, sino que pareció volverse un mecanismo normal que pasó a formar parte de la política económica, con efectos no deseados que no podían ser resueltos.
Por otra parte, en el periodo 2016-2019 vimos fracasar la estrategia completamente contraria. El estado se corrió, dejó fluir el agua por donde quisiera, y allí el flujo no regulado terminó en un proceso de especulación financiera, concentración económica, dependencia económica, endeudamiento y fuga de capitales de tal velocidad que terminó en un nuevo cepo para fines del gobierno de Macri. El agua se escurrió.
El actual gobierno, en un contexto de todavía mayores restricciones, intenta lo contrario a lo impulsado en la gestión anterior pero con resultados bastante pocos auspiciosos, los dólares siguen siendo escasos, el tipo de cambio informal y los demás formales han crecido, la inflación crece y el poder adquisitivo general se ha pauperizado. Además, se calcula que existe un PBI entero no declarado guardado en colchones, cajas de seguridad o paraísos fiscales existentes en el exterior. Piénsese que podría pasar con nuestra economía si ese dinero fuera transparentado y direccionado a nuestro aparato productivo.
Ambas posiciones diametralmente diferentes en lo metodológico, ideológico y en sus instrumentos, terminaron en resultados negativos para la economía, con la imposición de un nuevo cepo cambiario; salvando las distancias de las consecuencias dañinas tremendamente más graves generadas por parte del anterior gobierno, que no sólo terminó con un cepo sino que dejó un mercado interno destruido y un empobrecimiento general estructural sólo comparable con lo acontecido en el año 2001.
El cepo es como tapar un canal de agua de manera firme y contundente, lo cual generará que el agua no siga corriendo en esa dirección al iniciar el bloqueo, pero de continuar el flujo de agua circulando con la misma intensidad lo más seguro es que el agua desborde la defensa y fluya por sus costados o, incluso por arriba de la defensa colocada, volviendo a circular por el mismo canal de agua o para otro lado.
La propuesta macrista consistió, al contrario, en liberar todo el curso de agua, generando una masiva circulación de agua hacia aquellos que estaban en mejores condiciones para llevar a sus cursos el agua circulante, vaciando las cunetas del resto del sistema, generando una acumulación improductiva de agua en pocas manos. Como el agua, cuando el dinero se queda estancado solo genera podredumbre en un sector y no genera que todo el terreno se vuelva verde y productivo. Cuando ese mismo gobierno volvió a poner el cepo en 2019 la acumulación irracional de agua ya se había producido.
Lo más llamativo es que en el inicio del proceso de liberalización iniciado en diciembre de 2015 se produjo un blanqueo por Ley N° 27.260, que fue uno de los más exitosos a nivel mundial, permitiendo que se declararan US$ 116.800 millones sin la correspondiente repatriación, significando una pérdida fiscal gigantesca para el Estado argentino ya que, para lograr tal éxito, les perdonó a quienes estaban evadiendo miles de millones de pesos en impuestos, sin producir impacto económico positivo alguno para nuestro país, todo lo contrario.
Ese blanqueo fue el último de una larga lista de blanqueos que sólo han tenido un leve impacto fiscal y que sólo han demostrado que el sistema cada vez tiende más a la economía sumergida y que permitir su periódica limpieza no tiene beneficio fiscal o económico positivo alguno. Mientras más exitoso es el blanqueo más pérdida fiscal para el estado y peor calidad de vida para todos nosotros. Pareciera que sólo incentiva a la evasión y la fuga. Quizás porque reafirma a quienes evaden la idea de que es una conducta que tarde o temprano será no sólo no castigada sino premiada.
La historia reciente nos deja como enseñanza que tenemos un problema crónico de muy difícil resolución, hagamos lo que hagamos, restrinjamos o liberemos completamente, el problema está. Obviamente que a esta altura queda claro que entre liberar y poner un cepo esto último es lo preferible porque da mayor estabilidad y es menos regresivo, pero nadie lo hace convencido ni esperando de ello tener consecuencias económicas positivas en el largo plazo.
El cepo, al mediano plazo, termina por tomar una forma de espiral, retroalimenta cada vez más lo que necesita el sistema de fuga, mercado informal, concentración y caída productiva para seguir funcionando, dándole cada vez más poder a quienes operan en ese sentido, y estableciendo trabas para quienes si quieren hacer inversiones desde el extranjero. Aumentar la regulación a límites de restricción semitotal pareciera agravar el problema y fortalecer a los sectores especulativos, por lo menos si ese mecanismo no es acompañado de otras medidas más disruptivas e innovadoras.
Los cepos y blanqueos son un repertorio probado que ha mostrado ya sus límites.
Por ello pensamos que la actividad regulatoria en materia cambiaria y antievasión del estado merece ser replanteada, debiendo primero intentar entender el funcionamiento del sistema y trabajar sobre los incentivos que llevan a las personas y empresas a comportamientos de evasión y fuga.
Así como el agua, el dinero sigue las vías que le aseguren el menor costo posible. De este modo los mecanismos de evasión internos y externos, y su componente secreto, serán preferidos en tanto puedan asegurar un menor costo y riesgo para su utilización que la formalización y consecuente tributación de esos activos. El costo incluye, además de las comisiones directas que se pagan a quienes realizan las transacciones y a quienes operan como depositarios del dinero, la baja o nula posibilidad de ser “descubierto” e incluso la posibilidad cierta de acogerse a un próximo blanqueo. Dicho más simple, si el secreto está garantizado y es barato conservarlo, será mejor tener dinero “no declarado”.
Asimismo, el costo de ese tipo de operaciones incluye la confianza que quien deposita tiene en el sistema de evasión local o exterior de no ser delatado o de perder sus activos. Llevar o dejar enormes cantidades de dinero ilegal requiere una cuota de fe de que podrá usar, conservar y recuperar ese dinero de una manera sencilla y poco riesgosa.
Entonces, la propuesta que efectuamos parte de la consideración de que, si el principal incentivo que tienen los operadores es tener un menor costo relativo al evadir y fugar, ese debe ser el principal punto a abordar en una solución superadora, incluyendo un abordaje eficiente sobre los mecanismos de impunidad y seguridad que el sistema ilegal brinda al usuario del mismo. La idea es abordar la problemática desde la lógica de funcionamiento del sistema, buscando la autorregulación del mismo y teniendo presente que se trata de un fenómeno que excede las posibilidades reales de ser controlado por parte de un Estado sin que se rompan las lógicas internas de impunidad y bajos costos relativos que el sistema off shore o mercado ilegal presenta en la actualidad frente a la regulación tributaria y penal de un estado como el Argentino.
Debe pensarse en instrumentos que favorezcan la destrucción de la red de complicidades que sostienen el mecanismo de evasión, trabajar desde los incentivos y lógicas propias del sistema
Es por ello que proponemos crear la figura del “Agente Colaborador Tributario” (en adelante ACT), cuyo objetivo final es la obtención o facilitación de información sensible sobre activos, circuitos y mecanismos de evasión de fondos, que se encuentran en el país o en el exterior, no declarados ante el fisco argentino, para proceder a su gravamen, cobro de tributos adeudados –y sus respectivas multas- e incentivar a su radicación en territorio Nacional con fines productivos no especulativos. Este último es el gran objetivo.
Esos agentes colaboradores tributarios serán los hijos/as, hermanas/os, socias/os, esposos/as, parejas, ex, clientes, etc. de quienes tienen ese dinero no declarado, o cualquier persona que tenga conocimiento de estas maniobras.
El ACT obtendrá, a cambio de la información que brinde, un beneficio de carácter pecuniario, una suerte de recompensa, a diferencia del arrepentido penal que accede a la impunidad en el delito que se endilga, o bien a la reducción de la sanción penal, en su caso. Luego, en caso de que haya tenido participación penal, el ACT podrá también aprovechar la misma prueba aportada en sede administrativa para acogerse a los beneficios previstos por la Ley N° 27304, del arrepentido.
En ese orden de ideas, debemos indicar que el ACT funcionaría exclusivamente en el ámbito administrativo, desentendiendose de la materia penal, no siendo este el principal foco de acción ni atención de la propuesta, que no se apoya en una mirada punitivista sino de transparencia, recaudación y redireccionamiento de fondos ocultos hacia la producción y el empleo.
Debe considerarse que, a diferencia de otras figuras de origen penal, como el arrepentido, donde se presupone la participación del mismo en el hecho delictivo, el Agente Colaborador Tributario no requiere que la persona que brinda información necesariamente haya intervenido en el hecho investigado.
Aquí hay que marcar otra importante diferencia. Mientras que en el arrepentido se incentivan conductas que pervierten a veces el sistema de investigación penal, ya que se alienta la persecución política o por otros fines, en la figura del ACT sólo cabe la búsqueda de transparentar y recaudar, ya que sólo tendrá recompensa quien dé información que efectivamente permita ingresar dinero al sistema. De nada le serviría a una persona inventar una denuncia falsa en AFIP ya que no percibiría ninguna recompensa por ello. Sólo cobrará el Agente si la información genera un cobro efectivo por parte del Estado.
En cuanto a los activos que logren ser individualizados, colaboración internacional mediante de ser necesario, la autoridad de aplicación podrá inmediatamente percibir el o los tributos correspondientes. Asimismo, se le ofrecerán facilidades al titular de dichos fondos para que los ingrese al sistema financiero y productivo argentino y, en caso de negativa, se procederá con las correspondientes medidas para conocer el origen de ellos y en las consecuencias que estas investigaciones acarreen.
Con relación al blanqueo vale decir que mientras este sólo busca transparentar evasiones pasadas para aplicar tributos con importantes beneficios fiscales, en el ACT el impacto es sobre el pasado y sobre el futuro, desalentando la evasión y elusión, ya que agrega un costo y un riesgo adicional incontrolable por el evasor y por los operadores del sistema ilegal. El evasor nunca podrá estar tranquilo, en cualquier momento el costo por tener su dinero en una cueva local o exterior puede crecer de manera tal que pierda todo su dinero en manos de alguna persona de la cadena de transacciones o custodia del dinero, o contactos de estos, que prefieran una recompensa y del propio Fisco, quien podrá tomar conocimiento de ese dinero oculto y asì recaudar correctamente.
Asimismo no resultan incompatibles. La incorporación del ACT en un blanqueo puede servir como elemento que aliente al éxito de un blanqueo con mucho menor sacrificio fiscal, ya que al aumentar el riesgo a ser descubierto y el costo que eso trae aparejado no hace falta que el estado otorgue perdones tan extensos sino, simplemente, lograr que la persona transparente sus activos para no sufrir consecuencias más graves, pero tributando todo lo que debe, incluyendo intereses y multas, o generando alternativas productivas, asegurando que esos fondos se inviertan en nuestra economía nacional.
En igual sentido, el blanqueo sólo resulta un incentivo a declarar parte de lo ya fugado o evadido, ya que no supone mayor riesgo a seguir manteniendo el dinero oculto o volver a fugar, de hecho todo lo contrario, alienta a que se repita el comportamiento evasivo. Al contrario el ACT es un fuerte incentivo para dejar de evadir hacia el futuro ya que la posible delación del entorno cercano o de los operadores del sistema para cobrar la recompensa resulta altamente probable.
Cabe destacar, por último, los posibles efectos macroeconómicos que podrían producirse con la sanción y aplicación de un instituto como el propuesto.
Por un lado un marco normativo que apunte a desalentar la demanda de dólares destinados a la fuga del ámbito financiero y productivo nacional, permitirá descomprimir la presión sobre el tipo de cambio informal (dólar blue) y correlativamente sobre el tipo de cambio oficial, contribuyendo de esta manera a desacelerar los procesos devaluatorios de nuestra moneda y su correlación con la inflación. Al haber más oferta de dólares perderían sentido cepos y restricciones excesivas y se podrían financiar importaciones de bienes de capital e insumos importados. En el mismo sentido, el proceso de repatriación de capitales que dispararía el formato jurídico de la ley impactaría positiva y directamente sobre el volumen de divisas en formato de reservas internacionales que posee el Banco Central de la República Argentina, produciendo los mismos efectos sobre el tipo de cambio que detallamos anteriormente.
Esta situación permitiría, e incluso sugerimos que debería ir acompañada de una Ley del Congreso que defina en forma simultánea una baja de impuestos como IVA y progresivamente en ganancias (así como tasas municipales o Ingresos Brutos Municipales mediante acuerdos con cada jurisdicción) a medida que aumente la recaudación gracias a estos mecanismos de transparencia tributaria, ya que sería más grande la masa que se usaría como base imponible, logrando de este modo un sistema más equitativo, más simple y menos distorsivo para las actividades económicas, sobre todo estratégicas.
Este sería el modo de definir un nuevo pacto social donde, sobre la base de la verdad, la transparencia y la racionalidad se defina un rumbo a largo plazo de progreso y desarrollo nacional.
Adicionalmente, el uso de esos fondos tributarios para cubrir la impostergable planificación estatal estratégica e inversión en educación, infraestructura en materia, por ejemplo, de desarrollo de la economía del conocimiento y otras actividades conexas, y el aprovechamiento en inversión privada productiva, cubriendo el costo de insumos importables indispensables para sostener el crecimiento, logrado al repatriar capitales, convierten al ACT en una herramienta de política económica de primer orden para poder garantizar la recuperación productiva nacional en forma inmediata y su estabilidad virtuosa en el mediano y largo plazo.
Mendoza, diciembre 2021.
*Miembros del Centro de Estudios Constitucionales de Mendoza
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